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王蒙徽部長在工程建設項目審批制度改革試點培訓會上的講話

  

(2018年6月5日)

  按照工程建設項目審批制度改革試點工作安排,今天我們在廈門市舉辦改革試點培訓會。這次培訓的主要任務,是貫徹落實黨中央、國務院關于深化“放管服”改革、創造良好營商環境的決策部署,認真學習韓正副總理在改革試點工作座談會上的重要講話精神,全面解讀國務院常務會議和《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》精神,介紹廈門、沈陽等地推進工程建設項目審批制度改革的經驗、路徑和方法,進一步統一思想,凝聚共識,幫助試點地區吃透改革精神,增強改革信心,理清改革思路,掌握工作方式方法,提高工作本領,確保能夠按時保質完成改革試點任務。

  16個試點地區推進工程建設項目審批制度改革,都有一定的工作基礎。這次培訓安排了一天半的時間,包括政策解讀、經驗介紹、現場答疑和實地參觀等多個環節,就是要幫助大家切實把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來,在原有工作基礎上加快推進改革試點。同時,這次改革試點時間緊、任務重、壓力大,到年底完成第一階段試點任務只剩半年時間,6月底試點地區就要完成實施方案,希望大家根據這次座談會的精神和培訓會的要求,回去后抓緊貫徹落實,開展工作。

  下面,我講兩點意見。

  一、切實提高思想認識

  黨中央、國務院高度重視推進政府職能轉變、優化營商環境工作。習近平總書記多次強調要加快改善營商環境,清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法,激發各類市場主體活力,實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策,營造穩定公開透明、可預期的營商環境。李克強總理在政府工作報告和國務院常務會議上反復強調要簡政放權、放管結合、優化服務,推進工程建設項目審批制度改革。6月4日,韓正副總理赴廈門調研推進政府職能轉變、優化營商環境等工作,并召開座談會研究部署工程建設項目審批制度改革試點工作。

  (一)工程建設項目審批制度改革是貫徹落實新發展理念的重要舉措。

  習近平總書記在黨的十九大報告中指出,發展是解決我國一切問題的關鍵和基礎,發展必須是科學發展,必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。習近平總書記多次強調,全黨要把思想和行動統一到新發展理念上來,努力提高統籌貫徹新發展理念的能力和水平,對不適應、不適合甚至違背新發展理念的認識要立即調整,對不適應、不適合甚至違背新發展理念的行為要堅決糾正,對不適應、不適合甚至違背新發展理念的做法要堅決摒棄。

  五大發展理念也是五大發展動力。轉換經濟增長動力,就是要轉換到五大發展動力上來。這次改革試點,是貫徹落實新發展理念、轉換經濟增長動力的一個很好的抓手。五大發展理念中,創新的基本條件是激發市場主體的活力,讓市場主體在符合市場規律的良好環境中競爭。大家公認,深圳市的創新環境是國內最好的,因為深圳市有較為完善的社會主義市場經濟體制機制。深圳市的企業家告訴我,之所以到深圳市創業,就是因為深圳市政府“你不找他,他不找你,你有事要找他,他會努力做好服務”。我擔任沈陽市委書記期間帶領代表團訪問深圳市,深圳市的東北老鄉計劃成立一個支持東北振興發展的社團,“五一”前把相關材料報給深圳市民政局,民政局反饋說節前只有一個工作日了,來不及發證,但可以安排工作人員現場宣布同意成立這個社團,這樣成立大會就可以召開。從這件小事,就可以看出深圳市對市場主體的服務態度和良好的市場環境。創新必須要有這種條件,這是和審批制度緊密聯系在一起的。如果全國各地的行政審批制度都和深圳市一樣,市場環境就會大大改善,創新活力就會釋放,創新競爭力也會大大提高。

  協調既是發展的手段又是發展的目標,同時還是評價發展的標準和尺度。很多工作就是因為不協調,相互制約、相互掣肘,導致效率低下。這次改革試點,就是要解決工程建設項目審批中市場主體反映突出的諸多不協調的問題。廈門市推行工程建設項目審批制度改革已有3年多的時間,取得了一定成效,但受國家層面法律法規的制約,難以取得更大的突破。特別是過去我們“重審批、輕監管”,一講加強管理就變成加強審批,結果往往“一個人生病,大家一起吃藥”。如果這些不協調的問題通過改革解決了,今后的發展就是協調的發展。

  綠色是永續發展的必要條件。綠色發展是一個系統工程,首先要樹立綠色發展的理念,不能為了短期政績損害長遠利益。我在廈門工作期間組織編制了美麗廈門戰略規劃,最大的困難就是做各區領導的思想工作,打通山海通廊,構筑理想山水城空間格局,形成生態城市的本底。廈門是一座美麗的城市,北部是山,有九條溪流入海,山海通過水系、廊道連在一起,就形成了很好的山水格局和良好的生態本底。這樣的格局和本底必須嚴格?;?,絕對不能為了眼前利益在山上建旅館,在水系中建工廠,不能吃祖宗的飯、斷子孫的路。現在我國資源環境承載能力已近極限,我們要為中華民族的永續發展做這一代人應該做的事。

  開放是國家繁榮發展的必由之路。現在全世界都在提高自身競爭力,關鍵是改善營商環境,而工程建設項目審批制度是改善營商環境的難點和痛點所在。根據世界銀行2018年《全球營商環境報告》,我國的營商環境在190多個經濟體中整體排名78位,其中“辦理建筑許可”指標位列172位,在10個評價指標排序中列最后,不僅落后于發達經濟體,也落后于很多發展中國家。

  共享是逐步實現共同富裕的要求,實質是堅持以人民為中心的發展思想。在工程建設項目審批方面,由于涉及的環節多、部門多、層級多、手續多,辦事難、耗時長等問題仍比較突出,與經濟社會發展要求和人民群眾期待相比,仍有不小差距,直接影響市場主體和人民群眾的獲得感、幸福感。

  這次改革試點,是推動貫徹落實新發展理念,真正把五大發展理念轉化為五大發展動力的重要舉措。我們一定要認真貫徹黨中央、國務院的工作部署,把五大發展理念貫徹落實到改革試點工作的全過程。

  (二)工程建設項目審批制度改革是轉方式、調結構的重要平臺。

  經濟發展進入新常態,是對當前及今后一個時期我國經濟發展態勢的判斷,主要有三個特點:一是速度換擋,由高速增長轉向中高速增長;二是結構優化,經濟結構不斷優化升級;三是動力轉換,從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。習近平總書記在黨的十九大報告中進一步指出,中國特色社會主義進入了新時代,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,正處在轉變經濟發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。

  轉方式、調結構,首先是思想方式的轉變,然后是工作方式的轉變。如果繼續沿用過去的工作方式方法,在這個攻關期不僅解決不了問題,反而會制約發展、影響發展。推進工程建設項目審批制度改革,就是要促進發展方式從要素驅動轉向創新驅動,從萬馬齊奔、各顯其能,讓一部分地區、一部分人先富轉向統籌兼顧,走向共同富裕。

  工作方式轉變的關鍵,是從過去以項目為導向的工作方式,轉向以規劃為導向的工作方式。過去無論是招商引資,還是年度投資計劃,都圍繞項目展開,以項目為導向。但這些項目有沒有關聯,項目之間是否協調,卻很少有人關注,都只片面追求投資和GDP的擴張。進入新時代,以項目為導向的工作方式已經難以為繼,繼續下去只會阻礙發展。

  貫徹落實五大發展理念的核心是統籌,科學規劃是統籌的重要手段。廈門市在推進工程建設項目審批制度改革時,首先從統籌規劃開始。如果規劃不能統籌起來,各個部門對規劃沒有形成共識,就無法形成“一張藍圖”,也就無法推進工程建設項目審批制度改革。反過來說,工程建設項目審批制度改革是推動以規劃為導向,轉方式、調結構的重要平臺。

  (三)工程建設項目審批制度改革是轉變政府職能的重要抓手。

  黨的十八屆三中全會指出,要推進國家治理體系和治理能力現代化,要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。這次工程建設項目審批制度改革,既是使市場在資源配置中起決定性作用的重要抓手,也是更好發揮政府作用的重要抓手。我們必須認識到,在社會主義市場經濟條件下,政府不僅不能缺位,還要更好地發揮作用,從過去的“重審批、輕服務、輕監管”轉向更好地服務和推動經濟社會發展。

  要推進國家治理體系和治理能力現代化,就要從無限政府向有限政府轉變,加快建設法治社會。這次工程建設項目審批制度改革,是通過建設法治政府來推動法治社會建設的重要抓手。全社會都尊法守法,是市場經濟的基本要求。過去政府審批后,大家都認為這就意味著政府認可了,出了事情都由政府兜底,而且很多時候市場主體的違法成本很低,違法收益卻很大,很難營造全社會尊法守法的氛圍。因此,在強調政府守法,建設法治政府的同時,還要推進法治社會的建設。

  在廈門市推進工程建設項目審批制度改革時,我曾經跟有關負責同志強調,推行告知承諾制,只要項目業主承諾了我就認可,但同時雙方也要書面確認,如果業主違反承諾政府就要處罰業主,罰到業主賺不了錢,甚至還虧本。也就是說,要通過實行告知承諾制,促進全社會共同守法。各地在推行工程建設項目審批制度改革,優化再造審批流程時,要切實把這些理念貫徹落實進去,切實把改革試點作為推動政府職能轉變的重要抓手。

  二、切實抓住關鍵環節、關鍵問題

  (一)把廈門的經驗學懂弄通。

  這次改革試點座談會之所以選擇在廈門召開,是因為廈門改革推得比較早,而且經過實踐檢驗能走通。工程建設項目審批制度改革不是今天想做,馬上就能做成,需要實際項目進行檢驗,把審批的全過程走完了,才知道行不行。一些城市剛剛才開始改革,做完了頂層設計,但從頂層設計到項目實際落地還有一定距離。廈門市改革至今,已有3000多個投資建設項目經過審批落地,1000多個項目已經竣工。事實證明,廈門經驗走得通,可以實現國務院提出的審批時間從200多天減少到120天的改革目標??鑾?,廈門的改革探索,是在上位法律法規尚未調整的情況下進行的,進一步優化的空間還很大。

  盡管各個地方實際情況存在差異,但推進改革的基本要求是一致的,都要在《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》規定的改革目標任務基礎上,提高審批效率,減少審批時限,釋放改革紅利。韓正副總理在改革試點工作座談會上強調,判斷改革是否取得成效,要以市場主體和群眾感受為標準。也就是說,關鍵是服務對象要認可,要說好,政府自拉自唱、自編自演、自我陶醉的改革,是過不了關的。

  大家來參加培訓,一定要把廈門市推進工程建設項目審批制度改革的經驗和做法學明白,好的不好的都要學明白。要精準地學、完整地學,像解剖麻雀那樣解剖廈門經驗,不能東一榔頭西一棒子,只見局部不見整體。

  (二)實施“全流程、全覆蓋”改革。

  近年來,各地在工程建設項目審批制度改革方面下了不少功夫,取得了一定成效,但大部分都是局部性質的改革,做不到“全流程、全覆蓋”。工程建設項目審批流程涉及多個部門,各個部門各管一段,如果不系統設計、整體推進,往往單個部門的審批效率是提高了,但有可能原有的審批事項和申請材料從行政機關流轉到事業單位,再從事業單位流轉到中介機構,繞了一圈后才流轉到下一環節,這樣的改革沒有提高整體效率,是無效的。

  這次改革試點強調“全流程、全覆蓋”,就是要避免上述狀況的發生,進行全面系統的改革,徹底掃除改革的死角盲區,把行政審批制度改革向縱深推進。各地制定的改革試點實施方案,一定要按照“全流程、全覆蓋”的要求,既覆蓋行政許可等審批事項,又覆蓋技術審查、中介服務、市政公用服務以及備案等其他類型事項,哪怕是時間長一些,也絕不能有漏項缺項。

  (三)優化再造審批流程。

  試點地區要按照《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》要求,統一再造審批流程,把工程建設項目審批流程劃分為四個階段,每個審批階段確定一家牽頭部門,實行“一家牽頭、并聯審批、限時辦結”。

  這四個階段的劃分,是多次調研、總結的成果。其中,第一個階段是立項用地規劃許可,主要包括項目審批核準備案、選址意見書核發、用地預審、用地規劃許可等。第二個階段是工程建設許可,主要包括設計方案審查、建設工程規劃許可證核發等。第三個階段是施工許可,主要包括消防、人防等設計審核確認和施工許可證核發等。第四個階段是竣工驗收,主要包括規劃、國土、消防、人防等驗收及竣工驗收備案等。

  需要著重強調的是,竣工驗收一定要實行聯合驗收。從各地的實踐看,不聯合驗收帶來的矛盾非常多,有些企業甚至會鉆空子獲取非法利益。比如一些房地產開發企業在某一個部門驗收通過后就賣房,但如果其他部門驗收通過不了,就辦不了產權證等,因為政府已經“驗收”了,購房者就會來找政府,帶來許多矛盾,這種情況并不鮮見。因此,各地要大力推行聯合驗收,規定在一定的時間段內由相關部門對工程建設項目進行聯合驗收,驗收合格后統一發證。這樣做,可以有效避免監管漏洞,維護群眾合法權益。

  (四)狠抓“五個一”建設。

  從廈門市的經驗看,“五個一”是工程建設項目審批制度改革的關鍵所在。如果試點地區不能完成“五個一”建設,就意味著沒有完成改革試點任務。“五個一”中的重中之重、難中之難,在于“一張藍圖”“一個系統”和“一套機制”。這三個“一”,需要苦練內功,像習近平總書記說的“像繡花一樣精細”才能真正干好。

  “一張藍圖”是基礎。要堅持“統籌規劃、規劃統籌”,統籌整合各類規劃形成“一張藍圖”,用整合后的規劃統籌發展、推動工作。廈門市的“一張藍圖”是廈門市委市政府編制的《美麗廈門戰略規劃》,其主要內容:一是戰略定位,到建黨100周年時建成美麗中國典范城市,到建國100周年時建成展現中國夢的樣板城市;二是理想空間格局,明確山水城的關系,劃定生態控制線和城市開發邊界,確定城市發展主要方向和空間布局形態;三是資源環境承載能力,充分考慮人口和資源安全底線,使城市建設發展、城市規模與資源環境承載力相適應;四是制定了三大發展戰略和十大行動計劃,確保戰略規劃有序實施、落到實處。規劃的編制過程,就是統一思想的過程?!睹覽魷妹耪鉸怨婊繁嘀乒討?,發放了70多萬份意見調查表征求400多萬廈門市民的意見,在征求過程中解決了不少人民群眾關心的身邊小事,形成了社會共識。

  美麗廈門戰略規劃的編制歷時一年,后來又根據實施情況做了進一步完善提升。這次給大家半年的時間編制“一張藍圖”,確實難度不小。沈陽市在學習廈門市的基礎上,花了三個月時間完成“一張藍圖”編制,即《沈陽振興發展戰略規劃》。北京、上海市新一版規劃期至2035年的城市總體規劃已經完成并獲批,去年開始試點編制新一版城市總體規劃的15個試點城市也有一定工作基礎。希望大家回去后抓緊向市委書記市長匯報,抓緊編制“多規合一”的“一張藍圖”,統一思想,工程建設項目生成要在“一張藍圖”上,項目審批也要在“一張藍圖”上,真正實現從項目導向向規劃導向的轉變。

  “一個系統”是關鍵。建立工程建設項目審批管理系統的關鍵是“連”,要在國家和地方現有信息平臺基礎上,整合形成“橫向到邊、縱向到底”的“一個系統”。“橫向到邊”,就是將各個部門的審批系統按照一個標準連起來;“縱向到底”,就是要把市、區級政府及相關部門都連起來。只有做到“橫向到邊、縱向到底”,才是真正的“全流程、全覆蓋”。各地一定要充分利用好現有的各類信息平臺,統一標準進行整合,實現空間信息和審批數據共享、業務協同辦理。

  “一套機制”是保障。廈門市建立了涉及頂層設計、部門協調、監督監管、動態更新等內容的220余項規章制度,出臺了全國首部“多規合一”地方性法規,形成了比較完善和成熟的“一套機制”,使工程建設項目審批制度改革工作有法可依、有章可循。當然廈門市的這套機制,是在上位法律法規未改的時候建立的,上位法律法規修改后,審批流程、審批環節和審批時間可以做更多的簡化和優化。試點地區要全面學習廈門經驗,抓緊完善相關規章制度,為改革試點工作提供有力保障。住房城鄉建設部將會同有關部門對相關法律、行政法規、部門規章、規范性文件和標準規范等進行梳理,根據改革需要提出修改建議,按照程序報有權機關批準或授權修改,為順利推進改革保駕護航。試點地區在改革進程中,要及時提出修改完善上位法的意見和建議。

  還有兩個“一”,即“一個窗口”“一張表單”也很重要,是提高審批效率,“讓信息多跑路、讓群眾少跑腿”,方便群眾辦事,讓人民群眾切切實實體會到改革紅利,增強獲得感、幸福感的重要手段,是改革成果的外部體現,試點地區也要下大力氣抓好。

  (五)加強政務大廳建設。

  政務大廳是試點地區政府服務群眾、服務企業、服務社會、服務改革發展的重要窗口,是黨委、政府聯系群眾的橋梁紐帶。政務大廳的建設,不能建得像超市或自由市場,這顯然不是建立政務大廳的初衷;也不建議把政務大廳建成審批局,因為這種做法沒有把運動員和裁判員分開。廈門市的政務大廳是裁判員,不是運動員,不直接管審批,只負責指導、協調、監督審批的人和事。這種機制很重要,一方面市政府需要有一個部門監督、協調負責審批的相關部門,督促各個部門按照統一的流程和要求來審批;另一方面,即使把所有的審批權都劃給一個部門,這個部門也很難做好審批。廈門市政務大廳是一個副廳級機構,由市政府副秘書長兼任主任,市紀委派出駐中心紀檢組。凡進駐政務大廳人員,都要將黨的關系轉移至政務大廳,實現黨對干部的管理,充分發揮監督、協調、督辦和指導作用。

  最后,我再強調一下培訓紀律問題。一是希望大家全身心投入學習,結合各地區工程建設項目審批工作現狀,帶著問題參加培訓,聯系實際開展研討,做到學有所思、學有所悟、學有所得。二是希望大家嚴格遵守中央八項規定精神,切實管好自己、管好帶過來的隊伍。

  希望大家回去后,第一時間將此次廈門現場會和培訓會的主要精神向黨委政府主要負責同志匯報,認真研究制定實施方案,在6月底之前把實施方案報上來,我們會盡快反饋意見。試點地區要切實把實施方案做好,統一思想,提高認識,加快啟動改革試點工作,確保按時保質完成改革試點任務。

  這次培訓工作,得到了廈門市委市政府的大力支持,在此我代表住房和城鄉建設部及參加培訓的各位同志,向廈門市委市政府表示誠摯的謝意!

  謝謝大家!

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